한국의 압축 민주화와 민주화 이후 민주주의의 과제

[특집] 한국의 압축 민주화와 민주화 이후 민주주의의 과제 [김세중 | 본지 발행인 ] 시대정신, 2015년 여름호

1. 들어가는 말 이 글은 광복 이후 한국 정치의 우선적 과제가 민주주의의 확립에 있다는 점을 전제로 한국정치의 흐름을 민주주의의 전개 양상에 초점을 맞추어 정리한다. 이 글은 두 부분으로 구성된다. 첫째, 민주주의가 지속 가능한 형태로 정착하는 과정을 고찰하는 부분인데, 이는 구체적으로 48년 건국에서 87년 6월항쟁까지이다. 이 시기에는 민주주의가 시행착오를 거듭하면서도 동시에 지속 가능한 민주주의가 공고화되는 데 필요한 조건들이 갖추어지고 이를 기반으로 민주주의로의 이전이 이루어진다. 불과 한 세대 만에 민주주의가 정착한 점에 주목하여 이를‘압축 민주화’기로 규정한다. 둘째, 압축 민주화 이후의 민주주의에 대한 부분이다. 87년 6월항쟁은 지속 가능한 민주주의 공고화의 계기였으나 그 후에도 한국 민주주의는 몇 가지 수준에서 심각한 문제점을 노출시킨다. 본장에서는 ‘대표성’,‘효율성’,‘통합성’에 초점을 맞추어 민주화 이후 민주주의의 문제점과 대응책을 논한다. 2. 압축 민주화를 향한 여정 이 장은 48년 건국에서 87년 6월항쟁까지 시행착오를 거치며 압축 민주화로 귀결되는 배경과 과정을 반공권위주의와 군부권위주의 시기로 나누어 논한다. (1) 반공권위주의와 4·19민주혁명과 2공의 좌절 1948년 건국과 함께 민주주의가 한국사회에 전면적으로 도입된다. 민주주의의 기본 속성인 기본권과 그것을 뒷받침하는 제도적 장치를 모두 포함한 건국헌법은 그 결정적 표현이다. 이후 민주주의는 한국사회 정체성의 핵심이 되고 그것의 실천이 중심적 과제가 된다. 건국 이후 정치현실은 권위주의적 행태를 보이며 전개된다. 초대 대통령 이승만은 학식, 경력, 경륜에서 비견할 수 없는 인물이었으나 동시에 유아독존적 자아의식과 강한 권력의지를 지닌 인물이었다. 이는 이승만 시기 정치의 1인 중심적 권위주의화가 상당 부분 그의 정치적 인격의 특징을 반영하며 성립된 것임을 짐작케 한다. 아울러 당시 한국사회는 대한민국의 파괴를 획책하는 세력으로부터 ‘생존권의 확보’라는 절체절명의 과제에 직면한 사회였다는 점에도 주목해야 한다. 이는 반공이 다른 모든 가치, 경우에 따라서는 그것이 방어하고자 하는 민주주의보다도 더 현실적 가치로 군림하는 상황이 열리는 것을 말한다. 일각에서는 “반공이 곧 자유민주주의” 1) 라는 역설적 인식이 풍미하고, 반공은 정치적 반대자를 제압하기 위한 수단으로 왜곡되고 악용된다. 당시 한국사회에는 반공 외에도 민주주의의 실천을 어렵게 하는 또 다른 요인이 작용한다. 민주주의는 상당수 정치 엘리트에게는 물론 대다수 한국인에게 매우 생소한 이념이었고, 전통적 농업사회 구조를 배경으로 신분제적 전통이 깊게 각인된 상황 아래서 개인은 신민적 집합주의적 문화와 연고 집단의 틀 속에 매몰되었다.2) 이 밖에 대다수는 빈곤선 이하의 삶을 영위하였는데, 이는 민주주의 실천에 필수적인 중용적 그리고 권리의무 의식에 익숙한 중간계층이 부재한 사회였음을 말한다. 덧붙여 관존민비 같은 전통적 가치를 배경으로 경찰과 관료의 시민에 대한 자세는 군림과 지배였다. 이는 민주주의가 매우 급진적이고 미래적 가치일 수밖에 없음을 보여주고3) 이런 배경에서 이승만은 초법적 권력행사로 두 차례 장기집권을 위한 헌법 개정을 강행할 수 있었다. 주목할 것은 1950년대는 민주주의의 진전에 불가결한 토대가 구축된 시기이기도 하다는 점이다. 무엇보다 견고한 반공체제의 작동으로 대한민국이 민주주의를 정체성의 핵심으로 하는 사회로 정착하고 민주주의가 전 사회의 규범적 지향점이 된다. 민주주의 발전에 기여한 또 다른 요인은 민주주의 선도국인 미국과의 관계를 제도화한 것이다. 한국전쟁 직후 채결된 한미상호방위조약은 한국안보의 기반이 되어 한국사회의 안정을 담보하는 핵심적 요인이 됨은 물론 한국을 민주주의 선도국의 영향권 안에 위치시켜민주화를 향한 부단한 압력과 영향에 노출시킨다. 1950년대는 건국헌법이 허용한 다원적 정치공간과 이승만 정부의 적극적 교육정책의 결과로 권위주의 권력에 대한 저항운동을 선도하는 야당정치인과 대학생 집단이 형성된 시기이기도 하다. 대학생들은 자유당 정부가 1960년 3월 15일 실시된 대통령 선거의 전면적 조작을 획책하자 4월 19일 전면적 봉기로 10여 년 지속된 이승만 정부 붕괴의 주역이 된다. 4월혁명에 의한 이승만 정부의 붕괴는 민주주의적 장면 정부의 등장으로 이어진다. 그러나 민주주의 실천과 함께 경제발전에 의욕을 보였던 장면 정부는 1년도 못 되어 5·16군부혁명으로 종언을 고한다. 4·19 후 분출되기 시작한 전 사회적 기대 폭발과 과잉참여현상이 무규범적 사회적 혼란을 야기한 것이 큰 배경이다. 2공의 경험은 단순한 통치 집단의 교체와 집권세력의 선의만으로 지속 가능한 민주주의가 성립되는 것이 아님을 잘 보여준다. (2) 군부권위주의와 압축 산업화와 87년 6월항쟁 1961년 박정희 주도의 5·16군부혁명4)을 기점으로 한 군부 권위주의적 통치는 1987년까지 지속되는데, 표면에 드러난 특징은 민주주의의 커다란 후퇴이다. 중앙정보부, 보안사령부 등 국가보위기구들의 정치적 역할은 이 시기의 비민주성을 분명히 보여준다. 막강한 정보력과 강제력을 소지한 이들의 공식적 역할은 북한의 대남 공작과 국익을 해치는 음모에 맞서 국가안보라는 공공재의 창출에 있었으나 동시에 이들은 최고통치자의 친위조직이 되어 국회와 정당을 주변화하고 정치과정을 실질적으로 주도한다. 이 과정에서 때로는 각자가 헌법기관인 국회의원들이 이들의 벌거벗은 폭력의 대상으로 전락한다. 특히 유신과 뒤이은 신군부 통치기에는 조작의 대상으로 변질된 간선제 대통령 선거제도가 도입되는데, 이는 민주주의의 핵심인 국민주권의 원칙이 제도 차원에서 형해화(形骸化)되는 상황이 전개되는 것이다. 주로 대학생과 김영삼과 김대중이 이끄는 일부 야당과 재야 집단의 저항은 긴급조치와 같은 초법적 조치와 국가보위조직에 의해 폭력적으로 제압된다.5) 1950년대 권위주의 정치의 주요 요인으로 이승만의 권력의지를 지적할 수 있듯이 이 시대 권위주의 체제를 추동한 주요 요인으로 박정희와 전두환 등 군부출신지도자의 권력의지와 권력독점욕을 지적할 수 있다. 이 밖에 새 통치 권력의 군부적 속성, 쿠데타를 통해 형성된 통치질서에 내재한 특이한 긴장 역시 권위주의 체제를 강화한 요인이다. 그러나 이 시기의 국가 주도 산업화 역시 정치의 권위주의화를 촉진한 요인임이 강조되어야 한다. 5·16군부혁명을 계기로 집권한 박정희 중심의 새 통치 집단은 경제발전을 국가 최우선 과제로 설정한다. 이의 효율적 추진을 위해 그들은 한국사회를 일종의‘산업화 체제’로 재구성한다. 산업화 체제는 2공시대에 활성화되었던 좌파세력의 배제, 발전 전략 및 예산 편성과 집행을 종합적으로 조절 관리하는 기능이 집중된 경제기획원의 창설, 개방형 발전전략의 채택과 한미일 삼각 경제협력체제의 구축, 군부 통치 집단과 국가 관료제 대기업으로 구성된 지배연합체제의 작동 등을 특징으로 한다. 이는 일종의 중상주의 체제로 공동체에 헌신하는 개인을 강조하는 민족주의가 산업화 체제의 효율적 작동을 위한 동원이념으로 강조된다. 중상주의 체제는 집중화된 권력구조를 특징으로 하는 권위주의 정치체제를 기능적으로 필요로 하는 면이 있다. 국가 주도로 자원을 동원하고 선택과 집중의 원칙에 따라 그것을 장기적 전망 속에서 배분하고 집행하는 과정은 치열한 정치사회적 갈등과 반발을 야기하는 과정인반면 당시 한국은 자유주의 정치과정을 통해 이를 소화할 수 있는 역량이 축적돼 있지 않은 사회였기 때문이다. 군부권위주의 체제하에서 중상주의 체제가 효율적 성과를 낳은 것은 두 체제 사이에 일종의 ‘선택적 친화력’이 작용하고 있음을 보여준다.6) 1979년 10월 박정희가 중앙정보부장에 의해 살해되며 민주화에 대한 기대가 전 사회적으로 확산된다. 이는 건국 이후 30년 가까운 시행착오 특히 60년대 이후 산업화의 대질주기를 거치며 발생한 사회 경제적 변화에 의한 민주의식의 성장, 민주화 세력의 성장을 재촉한 야당정치인과 대학생의 부단한 선도적 투쟁 등에 비추어 자연스런 일이다. 그러나 박정희의 사망은 전두환을 필두로 하는 신군부권위주의 체제의 대두로 결말이 난다. 신군부는 이 과정에서 광주민주화운동 같은 격렬한 저항에 직면했고 유신체제를 방불케 하는 무단적(武斷的) 지배체제를 강화해야 했다. 동시에 주목할 것은 신군부는 70년대 후반에 접어들며 국가주도 압축성장의 부작용으로 발생한 경제위기를 고강도의 안정화 시책의 집행으로 극복하고 연이어 발생한 이른바 3저 현상에 힘입어 단군 이래 호황이라는 경제적 성공을 거둔다는 점이다. 이 과정에서 이른바 제로베이스 예산편성이라는 전례가 드문 조치가 도입되는데, 이는 무단적 지배구조의 작동을 일정부분 필요로 했다. 군부권위주의 시대를 거치며 한국경제는 유례없는 발전상을 보였다. 주목할 것은 이 시대 경제운영의 틀은 중상주의적인 것이었음에도 민간부문이 성장의 기본 기제로 작동하는 체제였기에 경제성장은 부단히 민간부분의 역량과 영역을 확대하는 과정이었고, 이는 민주주의 발전에 심대한 함의를 지닌다. 건국 이후 일견 과도하고 경직된 반공체제 운영을 불가피하게 했던 요인의 하나는 북한에 비한 한국경제의 열악한 모습이고, 이는 과잉 반공주의 체제의 작동을 불가피하게 한 요인이다.그러나 5·16 이후 한국경제는 점차 북한경제를 압도하는 발전상을 보이게 되고, 이는 한국사회를 과잉 반공 현상에서 점진적으로 해방시킨다. 민주화와 관련된 경제발전의 또 다른 결정적 함의는 그것이 직업, 계층, 지역 사이의 이동을 촉진하여 전통적 가족과 연고 집단, 그리고 가부장적 질서를 약화시키고 전근대적 연고보다 능력이 중시되는 사회를 형성한다.7) 이는 근대적 개인 창출의 결정적 요인이고 사회 계층적으로 중산층 중심의 사회의 형성을 결과한다. 신군부권위주의 체제는 부단한 민주화 세력의 도전에 직면하지만 높은 경제성장을 통한 효율성의 과시와 폭압조직의 체계적 동원으로 계속 유지된다. 그러나 1980년대 후반에 진입하며 민주화투쟁은 산업화의 결과 급증한 중산층의 지지를 배경으로 더욱 세를 넓히고 87년 1월 박종철 고문치사사건을 계기로 6월에는 항쟁의 형태로 확대된다. 신군부는 이 기세에 눌려 직선제 개헌으로 상징되는 6·29선언을 발표한다. 이어서 직선제와 기본권 강화를 특징으로 하는 개헌안이 국민투표에서 93.1%의 승리로 통과된다. 12월에는 노태우가 직선제 헌법에 따른 대선에서 승리하며 민주화 시대가 막을 연다. 김영삼, 김대중 같은 야권 정치인들의 타협 없는 투쟁과 학생들의 헌신적 참여는 6월항쟁의 성공으로 압축 민주화를 가능하게 한 중요한 요인이다. 동시에 이들의 투쟁이 당시 한국사회의 주류적 계층인 중산층의 적극적 지지를 획득 할 수 있었음은 6월항쟁 성공의 불가결한 요인이었다는 점이 강조되어야 한다. 주목할 것은 6월항쟁 개시 후 전두환도 정국 추이의 변수로 중산층을 주목했다는 점이다. 그는 중산층을 안정희구 세력으로 인식한다.8) 그러나 그들이 개헌을 통해 변화를 요구하는 쪽으로 쏠리게 되며 민주화는 돌이킬 수 없는 흐름이 된다.실제로 한 유력 언론은 6·29를 ‘중산층 혁명’으로 명명한다.9) 3. 민주화 이후의 민주주의 (1) 지속 가능한 민주주의 시대의 개막과 기능부전의 발생 6공의 출범은 지속 가능한 민주주의의 출발점이다. 이는 이후 경쟁적 선거가 정권이전을 위한 유일한 방법으로 정착된 사실로 입증된다. 특히 1997년과 2007년 대선에서 여당이 패배한 점은 특기할 만하다. 민주주의 공고화의 또 다른 징후는 정치과정의 정상화로도 나타난다.권위주의 시기에는 국가보위기구들이 사실상 정치과정의 주역으로 핵심 정치의제의 해법을 기획, 관리, 조정했으나 민주화 후에는 정당과 국회가 정치과정의 주역이 된다. 이 밖에 언론 자유와 시민단체의 활성화에도 현저한 개선이 이루어졌다. 이상은 6월항쟁이 민주주의가 지속 가능한 형태로 공고화되는 계기였음을 보여준다. 그러나 이후에도 민주주의는 몇 가지 간과할 수 없는 문제점을 노정시킨다. 이 글에서는 이를‘대표성’‘, 효율성’‘, 통합성’으로 나누어 살펴본다. ‘대표성’과 관련된 문제를 논한다. 민주화 시대에 진입하며 시민의 자유로운 참여가 보장되는 선거가 주기적으로 행해졌고 이를 통해 정권이 창출되고 국회가 구성되는데, 이는 권위주의 시대의 심각한 쟁점이었던‘대표성’문제가 근원적 수준에서는 해소된 것을 의미한다. 그러나 또 다른 수준에서 민주주의의 대표 기능 확보는 여전히 큰 문제로 남아 있는데, 뚜렷한 사례로 87년 선거에서 분출된 지역주의 정치의 지속에 따른 정당의 정치적 대표체계에 나타난 왜곡 현상을 들 수 있다. 지역주의 패권정당체제는 무엇보다 계층, 세대, 환경, 성 등 다양한 쟁점의 표출을 소홀하게 하고 새로운 정치세력의 정치사회 진입을 사실상 차단한다.10) 지역주의 정치의 병폐는 250명의 지역구 출신의원 가운데 200~210명 정도는 국회의원으로서의 역량과는 무관하게 당적만 가지고도 당선이 보장된다는 사실로 극명하게 표출된다. 민주화 이후 민주주의의 또 다른 문제점은 국정운영‘효율성’의 저하이다. 이는 구체적으로 국가에 의해 설정된 정책과 목표에 대한 추진력의 약화를 가르킨다. 군부권위주의 시대 정부는 나름대로 국정운영의효율성을 확보할 수 있었으나 이는 대화와 포용보다는 상당부분 일방적 추진을 가능케 했던 권력구조의 산물이다. 자유로운 대화와 토론과정을 허용하는 민주화 시대의 정책추진방식은 합리성, 자발성, 창의성의 발현을 자극하여 국정운영의 효율성을 한 단계 높여 줄 것으로 기대되었다. 그러나 현실에서 민주화 이후 국정의 효율성은 오히려 현저히 저하된다. 이 원인은 여러 수준에서 지적될 것이나 이 글은 민주화 이후 위상이 높아진 국회 견제기능의 무분별한 행사에 주목한다. 국회 견제기능의 강화는 이전에 무시됐던‘견제와 균형’의 원칙을 정착시킨다는 의지의 표현인 면도 있다. 그러나 실제로 견제기능은 번번이 국정운영의 직접적 책임에서 벗어나 있는 국회에 의한 국정발목잡기를 결과한다. 외환위기 발생과 관련된 증언은 한 예이다. “(외환위기를 선제적으로 예방하고자) 내건 정책 중 실제로 실천에 옮겨진 정책이 없었다. … 가장 큰 원인은 국회의 태업에 있었다. 1980년대는 이른바 권위주의 정부 때여서 행정부에서 결정하면 대부분 그대로 시행에 들어갈 수 있었다. 그런데 민주화 이후에는 행정부가 결정을 해도 국회의 협력이 없으면 시행에 옮길 수 없는 경우가 비일비재해졌다.… 행정부 견제 역할이 전부인 것처럼 생각하고 국회의 비협조로 국정수행에 차질이 생겼을 경우에도 국회는 아무런 책임이 없는 것처럼 행동한다.”11) 국회의 무분별한 행정부 견제 행태는 그 후에도 시정되지 않는다. 박근혜 정부의 경우에도 취임 직후 제출한 경제 활성화 등과 관련된 법안 44개가 국회견제 때문에 취임 후 1년이 경과한 시점에도 집행이 막혀있었다.12) 민주화 이후 민주주의의 또 다른 문제점은‘통합성’과 관련된 것이다. 주지되듯 권위주의 시대에 한국사회에는 상대를 공존의 대상으로 인정하지 않는 민주 반민주 대립 구도가 형성되어 심각한 수직적, 균열을 경험한다. 민주화는 민주 반민주 대립구도의 해소로 정치사회적 균열이 더 이상 심각한 사회적 쟁점이 되지 않는 시대가 열릴 것으로 기대되었다. 그러나 민주화 이후에도 두 세력 사이의 적대적 상호 인식과 갈등은 좀처럼 좁혀지지 않는다. 이 밖에 민주화가 허용한 공간은 정치인의 무한권력욕구와 다양한 집단과 개인의 이기적 욕구 추구 공간으로 변질되며 한국사회의 갈등지수는 크게 증폭된다.13) (2) 민주주의의 정상화를 향해서 이 절은 대표성과 효율성과 통합성의 위기를 완화하는 방책을 논한다. 대표성 왜곡의 완화책 민주화 이후 민주주의의 대표성 왜곡은 여러 수준에서 발생하나 이글은 지역패권정당체제에 주목했다. 완화책 모색에서 주목할 점은 지역패권정당이라고 그 지역 유권자의 지지를 독점하는 것은 아니라는점이다. 예를 들어 지역주의가 강했던 1996년 선거에서 당시 집권당이던 신한국당은 부산에서 전 의석을 독점했지만 득표율은 55.8%에 머물렀고 자민련 역시 대전에서 49.8%의 지지로 전 의석을 석권했다. 즉 지역패권정당체제의 상당부분은 단순 다수제 제도에 의해 과대 대표된 결과인 것이다. 이는 선거제도의 개혁만으로도 지역패권정당의 폐해를 상당부분 해소할 수 있음을 의미한다. 이에 주목하여 이미 중대선거구제, 석패율제, 권역별 비례대표제 등 다양한 제도 개선방안이 제기되었고 이들은 각기 장단점을 지닌다. 이글은 지난 2월 선관위가 국회 제출한‘정치관계법 개정의견’에 주목한다. 이는 먼저 지역구는 축소하는 대신 비례대표를 100명으로 확대하고 전국을 6개 권역으로 나눠 인구수를 기준으로 권역별 의석수를 배정한 뒤 각 정당은 권역별 득표율에 비례해 의석수를 배분받고 그 의석수에서 소선거구 의원당선자 수를 공제한 나머지를 비례대표로 채우는 안이다. 이 안은 무엇보다 사표를 줄이고 현행 지역패권 양당 독과점체제를 허물 수 있는 가능성을 열어 논다는 점만으로도 획기적일 수 있다. 반면에 이 안에 대해 비례대표의 확대는 전례에 비추어 당권을 장악한 자들에 의한 부자격 의원의 양산을 결과하고14) ‘6개 권역별 지역주의 춘추 전국시대’의 개막을 초래할 수 있다15)는 우려가 제기되는 점에 비추어 보완책이 함께해야 할 것이다. 효율성 증진을 위한 방안 국정추진력 약화는 민주화가 동반한 또 다른 문제다. 이 글에서는 이에 대한 대응책으로 행정부의 자율성 강화와 혼합정 지배구조에서 비선출직 역할 강화를 제안한다. 한 관찰자는 행정부 자율성 강화의 중요성을 제시한다. “오늘날 같은 세계화 시대에는 국가의 의사결정이 신속하고 과감히 이루어져야 하는데, 의회의 지나친 권력과 행정부에 대한 견제는 결국 국정의 정체를 가져오기 쉽다. 이른바 ‘오지도 가지도 못하는 사회’로 향하는 길이 될 수 있는 것이다. 기업과 국가를 직접 비교할 수는 없으나, 이는 마치 이사회가 CEO를 사사건건 견제하고 무력화 하는 것과 같다.”16) 특히 한국은 행정부 자율성 강화가 더 필요한 사회임이 강조된다. “한국은 아직도 대의민주주의의 역사가 일천하고 사회적 자본 축적이 얕으며, 이해집단의 욕구가 빠르게 변하고 분출하는 상황에 비추어, 대통령의 법적 권한과 책임이 선진국보다 더 강하게 규정될 필요가 있다.”17) 이 글은 행정부의 재량권과 자율권을 강화하는 방도의 하나로 상당 부분 정략적 공격과 정쟁, 나아가 국정마비의 계기로 전락한 국회의 국정감사권과 인사청문회를 축소 운영하는 방안 모색을 제안한다. 이 밖에 입법에 관한 원칙과 절차의 재검토도 제기한다. 물론 조세, 예산, 언론, 집회 같은 국민의 기본권과 관련된 것은 국회에서의 입법조치를 필요로 하지만, 행정의 효율성을 위해 국무회의 의결로 시행할 수 있도록 절차를 재검토할 필요가 있는 입법사항도 적지 않기 때문이다. 물론 이것이 주권재민원리 관철에 필수적인 대통령과 행정부에 대한 견제 필요성을 부인하는 것은 아니다. 국정감사기능은 상임위원회 활동의 개혁을 통해 대체될 수 있고 국회의 국무위원 해임건의권으로 대통령의 인사권을 견제할 수도 있는 것이다.18) 또 다른 국정운영 효율성 제고 방안으로 혼합정적 지배구도에서 비선출직 역할의 강화를 제안한다. 일반론으로도 민주주의의 취약점은 대중 영합적 국정운영으로 기울기 쉽다는 점이 지적된다. 특히 최근에는 소셜미디어라는 매체의 활성화로 국정 담당자들은 대중의 직접적압력에 상시적으로 노출된다. 특히 민주화 이후 한국에서 대중적 여론을 절대시하는 풍조가 조장되고 특히 외환위기 이후 양극화가 심화되는 상황적 특징을 배경으로 복지와 분배 영역에서 대중 영합적 정책 경쟁이 기승을 부려 국정운영의 효율성을 확보하는 것은 매우 어려운 과제가 되었다. 이 글은 이에 대한 대비책으로 혼합정적 지배구도에서 비선출직의 기능을 강화할 것을 제시한다. 이미 서구적 전통에서는 이런 문제의식을 배경으로 공화주의자들은 지혜와 덕, 그리고 숙의를 대표하는 귀족정 요소와 인민의 의사를 대표하는 평민정이 적절하게 결합된 혼합정을 이상적 통치체제로 간주했다.19) 혼합정의 정신은 근대민주주의 시대에 진입하며 지배구도에서 시민의 뜻을 대변하는 선출직 제도와 숙의가 본래 직무인 전문가로 구성되는 비선출직 제도와 여타 자율적 제도의 역할이 강조되는 것으로 나타난다. 서구적 맥락에서 강조된 혼합정의 전통은 특히 민주화 이후 한국 민주주의에서 저하되고 있는 국정운영의‘효율성’확보를 위해 간과할 수 없는 함의를 지닌다. 이는 구체적으로 대중적 여론 또는 선거로부터 거리를 두고 중요한 정책사항에 대한 숙의를 본령으로 하는 헌법재판소, 금융통화위원회, 공정거래위원회, 국가인권위원회 등과 같은 비선출직 제도에 더 큰 역할과 자율성을 부여하는 것을 의미한다. 이 밖에 정부와 시민사회에는 숙의 전문가로 구성된 다양한 조직들이 포진하고 있는바, 정책결정과정에서 이들 조직의 역할을 적극화하는 제도적 노력이 강조될 수도 있다. 물론 비선출직 제도 역시 구성원 개개인의 사적 이해관계 또는 제도 자체의 관성과 이익 때문에 왜곡된 형태의 숙의가 이루어질 가능성, 다시 말해 기대되는 대리인의 역할에서 일탈하려는 유혹으로부터 자유로울 수 없다는 점도 간과돼서는 안 된다. 따라서 이 제도들은 구성과정에서 사적·정파적 고려가 배제되도록 최대한의 배려가 있어야 하고 숙의과정 자체도 중립적 제3자에 의한 검증에 투명하게 노출되도록 디자인되어야 할 것이다. 통합위기 완화를 위한 제안 민주화 이후 한국사회가 겪고 있는 심한 분열과 갈등은 역사적, 사회 경제적, 정치적 요인이 종합적으로 작용한 결과이고,20) 따라서 이에 대한 대책 역시 복합적일 수밖에 없다. 이 글은 완화책의 하나로 새로운 이념 확산의 중요성과 개선된 여론조사방안 도입의 중요성을 강조한다. 균열의 완화를 위한 방법의 하나로 인간행위를 추동하는 힘으로 이념이 지닌 중요성에 주목하여 여기서는 이미 대한민국 건국이념으로 제시된‘공화주의’이념의 강조와 그것의 대중적 확산의 필요성을 제기한다. 일반적으로 한국사회에서 민주주의의 기본 이념으로 강조되는 자유주의는 개인을 종교적, 관습적, 정치적 억압으로부터 해방시키고 개인의 상상력과 창조성을 한계까지 발휘할 것을 허용한다는 면에서 매우 적극적 의미를 지닌다. 반면에 자유주의는 개인의 사적 이익과 욕구 추구를 정당화하여 민주주의를 사적 이익을 위한 쟁투의 장으로 전락시킬 소지를 안고 있다. 아울러 자유주의는 자유롭고 독립된 존재로서의 개인을 존중하기에 자기가 선택하지 않은 의무에 대한 이해를 어렵게 하는 자아 개념을 발전시켜 공동체적 연대감과 의무감과는 무관한 이기적 목적과 욕구가 활보하는 인간과 사회를 만들어낼 수도 있다.21) 한국에서 특히 민주화 이후 균열과 갈등이 증폭되고 모두의 욕망과 욕구가 무한 분출되는 현상이 강화되고 있어 공화주의적 이념에 대한 각별한 관심이 요구된다. 키케로에 의해 처음으로 언급된 공화주의는 근대에 들어와 시민들로하여금‘공공의 일에 대한 지식과 귀속감, 전체에 대한 관심, 공동체와의 도덕적 연대’를 지닌다는 의미에서 이른바‘시민적 덕목’의 체득을 강조하는 이념으로 재정의된다.22) 미국의 경우도 건국 초기에 이미 민주주의의 기본이념으로 자유주의와 함께 공화주의를 강조했다는 점에유의할 필요가 있다.23) 사실 대한민국의 경우에도 건국헌법 제1조는“대한민국은 민주공화국이다”라고 규정함으로써 공화주의가 한국 민주주의의 기본 이념 중 하나임을 설파했다. 그러나 자유주의만이 민주주의 이념으로 강조되어 왔다. 새삼스럽게 공화주의가 강조되어도 그것이 정치영역과 시민사회 전반에 침투하여 민주주의를 추동하는 이념으로 자리 잡는 것은 시간을 요할 것이다. 바로 그것이 공화주의 덕목을 강조하는 작업을 늦출 수 없는 까닭이다.24) 공화주의 이념의 확산과 함께 이 글은 사회적 균열의 완화를 위한 방안으로 숙의적 여론조사방법의 유용성을 제안한다. 이 시대 특히 한국사회에서 소셜 미디어가 여론 형성, 나아가 민주주의 작동에 미치는 영향이 혁명적으로 증대되고 있음은 주지의 사실이다. 소셜 미디어는 대중의 정보 수집과 소통 비용을 획기적으로 절감시켰고 대중 스스로가 정치적 정보의 생산자 역할까지 맡을 수 있도록 해 대중의 정치적 효능감을 증대시켰다. 반면에 소셜 미디어는 이른바 진영논리의 강화로 사회적 균열을 증폭시키는 속성이 있다는 점을 간과할 수 없다. 이는 이른바 인지불일치 현상에 의해 소셜 미디어 이용자들은 대부분 이미 지니고 있던 가치와 의견에 합치되는 정보만을 찾는 경향이 압도적이기에 열린 소통을 통해 사회적 균열을 최소화하는 대신 진영논리를 강화하는 경향을 보이기 때문이다. 이와 같이 동일 진영에 속한 사람들이 진영논리를 지지하는 정보로 쏠려‘집단극단화’를 만들어내는 현상은 ‘정보의 폭포화’그리고‘동조의 폭포화’로 규정되기도 한다.25) 가장 활발하게 소셜 미디어가 이용되는 한국에서 사회적 균열의 상당부분이 정보와 동조의 폭포화 현상에서 비롯된다는 것은 쉽게 추론된다. 이는 사회적 여론 형성과정을 개선하려는 노력이 절실함을 보여준다. 이런 배경에서 이 글은 진영논리를 벗어날 수 있는 여론조사결과를 생산해 낼 필요성을 강조하고 이를 위해 구체적으로 숙의민주주의26) 원리를 적용하는 여론조사방법을 제안한다. 숙의적 여론조사의 핵심은 여론조사를 실시하기 전에 참가자들이 특정 쟁점을 숙지할 수 있는 기회를 제공하는 데 있다. 먼저 인구비율에 따라 선정된 여론청취 대상자들을 한 장소에 모으고 문제가 된 쟁점에 대한 다양한 시각의 전문가들이 그들 앞에 견해를 피력하는 시간을 설정하고 그들과 충분한 질의응답시간을 보장한다. 다음단계에서는 여론 청취대상자들 사이에 토의를 진행시킨 이후에 비로소 그들을 대상으로 여론조사를 행하는 것이다. 아무런 숙의과정도 거치지 않고 특정 쟁점에 대한 선호를 즉흥적으로 확인하는 일반 여론조사에 비해 방금 제시한 숙의적 여론조사가 진영논리에서 좀 더 자유로운 결과를 보여주리라는 것은 자명하다.27) 4. 결론에 대신하여 이 글은 한국에서 87년 6월항쟁을 계기로 압축 민주화가 달성되는 배경과 과정 그리고 민주화 이후 시대 민주주의의 문제점과 대응책을 논했다. 민주화 이후 민주주의의 문제점을 구체적으로‘대표성’,‘효율성’,‘통합성’으로 나누고 그에 대한 대응책을 제시하고 있으나 기본적으로 필자의 제한된 역량과 지면 제약이라는 기술적 이유로 논의가 선택적으로 전개될 수밖에 없었다는 사실을 밝힌다. ?이 글은 김세중,“한국의 압축 민주화”, 이인호·김영호·강규형 편,『 대한민국 건국의 재인식』(기파랑), 2009, 749-806쪽. 김세중,“자유민주주의의 전개”, 차하순 외, 『한국 현대사』(세종연구원), 2013, 268-289쪽. 김세중,“한국 민주주의의 전개와 외환위기”, 이태정 외,『외환위기 이후 한국사회의 변화』(한울아카데미), 2014, 66-131쪽의 논지를 이어가며 새롭게첨삭을 가한 것이다. 주 1) 박광주,『 한국 권위주의 국가론』(인간사랑), 1988, 34쪽. 2) 다음은 1950년대 한국사회가 전반적으로 반상(班常)의 전통적 신분차별 문화에 의해 지배되고 있는 사회였음을 잘 보여준다. 이만갑,『 한국농촌의 사회구조』(한국연구도서관), 1960. 3) 김주성“, 보수주의와 민주주의”, 안병직 편,『 한국 민주주의의 기원과 미래』(시대정신), 2011. 4) 5·16의 혁명성에 대해서는 김세중“, 위로부터의 혁명과 5·16”,『 계간 시대정신』50호, 2011, 180-207쪽. 5) 한배호,『 한국정치변동론』(법문사), 1994, 125-398쪽. 6) 다음도 서구의 경험에 비추어 1960년대 한국사회가 권위주의적 중상주의 체제를 수용하게 된 것은 역사적 맥락에 합당한 것임을 인정한다.“중상주의란 이와 같이 비단 16~18세기 서구에서 등장했던 경제적 민족주의 정책의 체계일 뿐만 아니라, 전통적 사회에서 벗어나 근대적 산업사회가 시작되는 근대사회 초기에 근대적인 제도적·물질적 기반을 정비하여 초기적공업화를 시작하는 정부 주도의 경제개발 패러다임이라고 볼 수 있고 독재정권, 정경유착,대자본 중심의 경제라는 특징을 가진다. 이러한 관점에서 볼 때 1960년대 이후 한국은 중상주의 단계였으며, 이 시대의 개발독재는 가치판단과 상관없이 그 나름대로 역사적 맥락을 갖고 있었다고 하겠다.”이근식,『 자유주의사회경제사상』(한길사), 2000, 802쪽. 박정희 시대국가 주도 발전체제와 정치적 권위주의 사이의 적극적 관계에 대한 체계적 탐구는 김세중“권위주의적 산업화와 민주주의”, 안병직 편, 『한국 민주주의의 기원과 미래』(시대정신), 2011, 75-109쪽. 7) 그 당시 산업화가 창출한 인간을 근대적 인간으로 지칭하는 것은 논쟁적일 수 있다. 예를 들어 김정오는 이 시점(2000년대 초—필자첨부)까지도 한국인은 혈연, 지연 등을 중심으로 형성된 강한 연계망 속에서 생활한다고 주장한다. 김정오 외,『 한국사회의 정체성과 글로벌 표준의 수용』(서울대출판부), 2006, 27-80쪽. 그의 관찰이 상당 부분 한국인의 생활양태를 현실적으로 파악한 것임은 인정하지만, 이 글에서 근대인이라 지칭하는 것은 적어도 정치적 차원에서 신민적 인간형을 벗어나 참여적 인간이 된 경우를 지칭한다. 산업화와 민주화의 연관성에 대한 중요한 업적은 로널드 잉글하트·크리스찬 웰젤 저, 지은주 역,『 민주주의는 어떻게오는가』(김영사), 2011. 8) 김성익,『 전두환 육성증언』(조선일보사), 1992, 388쪽, 433쪽. 9)『 한국일보』, 1987.7.2. Hagen Goo,“ Middle Classes, Democratization, and Class Formation-The case of South Korea,”Theory and Society, vol. 20. Issue 4, 1991, p.491. 10) 강원택“, 86년 체제 극복의 바람직한 방향”,『 계간 철학과 현실』101호, 2014년, 73-87쪽. 11) 강경식,『 국가가 해야 할 일 하지 말아야 할 일』(김영사), 2010, 188-189쪽. 12)『 조선일보』, 2013. 11. 13. 13) 단국대부설 분쟁해결연구센터에 의하면 한국의 사회분쟁은 1993년부터 2012년 사이에 5배증가한다.『 조선일보』, 2015. 2. 11. 14)『 중앙일보』, 2015. 2. 27. 15)『 경향신문』, 2015. 4. 20. 16) 조윤제,『 한국의 권력구조와 경제정책』(한울), 2009, 47-48쪽. 17) 조윤제, 위의 책, 97쪽. 18) 조윤제, 위의 책, 67-87쪽 19) 로마시대의 통치구도가 행정관, 원로원, 민회 등으로 구성된 것은 혼합정 원리를 반영하기위해서였다. 허승일,『 로마공화정 연구』(서울대 출판부), 1995. 자유주의자 밀도 전문가가주요시되는 민주주의라는 의미에서 숙련 민주주의(Skilled Democracy)를 강조하는데 이는비선출직이 중요시되는 혼합정과 유사한 개념이다. 서병훈, 『포풀리즘』(책세상), 2008, 210-212쪽. 20) 한국사회 갈등에 대한 종합적 설명은 다음을 참조. 송복, 『한국사회의 갈등구조』(현대문학), 1990. 21) 마이클 샌델,“공화주의와 자유주의”, 하버드철학리뷰 편집부 역음, 강유원 외 옮김,『 하버드, 철학을 인터뷰하다』(돌베개), 2010, 247쪽. 22) 유홍림,『 현대정치 사상연구』(인간사랑), 2003, 164-165쪽. 23) 이런 배려에도 불구하고 샌델은 현재 미국 민주주의는 공화주의 전통이 강조하는 품성, 판단, 숙고, 책임감을 실천하는 데 전반적으로 실패한 것으로 평가한다. 마이클 샌델, 앞의 책.257쪽. 24) 공화주의는 공동체주의를 전제로 하는 이념이라고 할 수 있다. 공화주의는 개인주의를 핵심으로 하는 자유주의와 존재론적 차원에서 정합성이 결여된 이념이라는 지적도 가능하다. 이 글도 이런 가능성을 인정한다. 그럼에도 이 글은 일단 행동 강령적 수준에서는 두 개념이 모순 없이 결합될 수 있다는 입장을 전제한다. 25) 캐스 선스타인,『 루머』(프리뷰), 2009. 캐스 선스타인,『 우리는 왜 극단에 끌리는가』(프리뷰), 2011. 26) 숙의 민주주의는 결정의 결과 대신 결정으로 가는 과정에서 충분한 논의를 거치는 것을 중요시하는 민주주의를 지칭한다. 27) 데이비드 헬드 지음, 박찬표 옮김,『 민주주의의 모델들』(후마니타스), 2010, 469쪽.